四川藏区牧民定居与彝区 “三房”改造工程效应分析
关键词：藏区；牧民定居；彝区；“三房”改造；生活生产方式
基金资助：四川省科技计划项目(项目编号:2012ZR0012)； 四川省社科规划项目(项目编号:SC11W024)资助。
2008 年，四川省决定实施藏区牧民定居工程和彝区 “三房”改造工程，解决藏区未定居牧民群众和简陋固定居所牧民群众的定居问题，对彝族聚居区农村的 “三房”进行改造。到 2012 年 10月，两项工程完成了既定任务，有效改变了四川藏区牧区逐水草而居的传统生活生产方式，改善了彝族聚居区偏远农村住房简陋和人畜混居的生活条件，为四川民族地区偏远农牧区的经济社会发展奠定了基础，对四川民族地区的和谐稳定、长治久安具有重要意义。
一、牧民定居工程与彝区
“三房”改造工程的实施背景四川省是全国最大的彝族聚居区和第二大藏族聚居区，民族自治地方面积 30. 49 万平方公里，占全省总面积的 62. 9%，有彝族 264. 40 万人、藏族 149. 55 万人。促进民族地区，特别是偏远农牧区摆脱贫穷落后的面貌，不仅对四川的经济社会发展具有重要意义，而且对我国和谐稳定大局具有极其重要的意义。
近年来，四川省一直把保障和改善民生作为推进民族地区跨越式发展的关键，但是，由于历史、自然、地理等原因，偏远农牧区的经济社会发展依然缓慢，生产方式依然落后。2008 年前，在四川藏区，逐水草而居的生产生活方式仍然存在，粗放经营的传统牧业方式在多数地区仍居主导地位。牧业生产对自然条件过分依赖，不但生产条件艰苦、生产效率低，而且人畜草关系失衡，对草原的破坏非常严重。在彝族聚居区的高山和二半山区，依靠耕牛、犁、锄等落后生产工具进行农业生产的方式仍然十分普遍，农业广种薄收、附加值低。〔1〕根据《四川统计年鉴》的相关数据显示，阿坝、甘孜、凉山三州的人均国内生产总值、农村人均纯收入与四川全省水平均有较大差距 ( 如表 1 所示) ，2008年，三州人均国内生产总值分别是全省的 55%、63% 、84% ，农村人均纯收入分别是全省的 62% 、47% 、89% 。特别是甘孜州农牧民人均纯收入长年居全省末位，其中，石渠、色达、德格三县则是农牧民人均纯收入全省最低的三个县。
表 1 2008 年四川民族地区与全省农村相关数据比较
注: 数据来源于 《四川统计年鉴 2009》。
与经济发展缓慢相对应，在四川藏区和彝族聚居区，特别是在偏远农牧区，贫困人群面广，贫困程度深，多数农牧民家庭住房条件十分艰苦。2008年，全省藏区无任何定居房的牧民共有 4. 7 万户、22 万人，仅有简易固定居所的牧民共有 5. 2 万户、25 万人，两者合计占纯牧民总数的 88. 6% 。〔2〕其中，阿坝州未定居牧户有 12498 户、61287 人，仅有简陋定居所的 28959 户、149390 人。〔3〕而纳入大小凉山综合扶贫开发规划的 13 个彝族聚居县( 区) ，2009 年共有 6. 5 万户 32. 5 万人居住在低矮潮湿、不能遮风避雨的 “三房”中。〔4〕
改善四川藏区与彝族聚居区农牧民的居住条件，不仅是改善当地群众民生的需要，而且是当地经济社会发展进程中必须要解决的问题。
二、藏区牧民定居工程与彝区
“三房”改造工程的实施进程自 2008 年提出实施藏区牧民定居工程和彝区“三房”改造工程，到 2012 年，四川省完成了既定的工程任务，从根本上改善了当地群众的生活生产条件，为当地经济社会发展奠定了坚实基础。
( 一) 牧民定居工程实施进程
藏区牧民定居工程主要包括在四川藏区牧区建设定居点、定居房以及各类基础和公共服务设施，此外，在牧民定居工程实施过程中，还尊重牧民的游牧习惯，实施了帐篷新生活行动。
1. 定居点及定居房实施情况
2008 年 10 － 11 月，四川省政府出台了 《关于推进富民安康工程实施牧民定居计划的通知》，省政府办公厅下发了 《牧民定居行动计划 2009 年度实施方案》，开始实施藏区牧民定居工程。按照规划，2009 －2012 年，牧民定居工程将解决 29 个牧区县的 10 万户、50 万藏区牧民的定居问题。在实施过程中，牧民定居工程坚持 “政府引导、牧民为主、因地制宜、分类指导、统筹规划、合理布局”的原则。在建设经费上，公共基础设施建设经费由政府投入为主，住房建设经费以牧民投入为主、信贷扶持和政府以奖代补相结合为补充，按每户 1 万元奖励自建住房牧民。在定居点和定居房规划与建筑要求上，要求定居点打破军营式的单调格局，打破 “夹皮沟式”的排列方式，打破火柴盒式的枯燥外形，实现一村一景、一村一貌; 确保建筑质量，采用地圈梁、构造柱，确保坚固、防震、适用、美观。在定居点配套设施上，加强了村级基础设施和公共服务设施建设，努力实现牧民居住条件、基础设施有明显改善、公共服务水平有较大提升的目标。
2009 － 2010 年，牧民定居工程完成政府性投入 49. 36 亿元，其中中央财政投入 29. 14 亿元、省财政 20. 22 亿元，建成定居房 68647 户、占计划总数的 69. 15%，建成定居点 747 个，建成村民活动中心 504 个。2011 －2012 年，共建成定居房 31492户，建成定居点 662 个 ( 如表 2 所示) 。2009 －2012 年，牧民定居工程圆满完成建设任务，共建设定居房 100139 户，建成定居点 1409 个。
表 2 牧民定居工程实施情况
2. 帐篷新生活行动实施情况
帐篷新生活行动开始于 2009 年，当年即向省内藏区发放了 10 万顶帐篷及帐篷内生活设施———折叠床、钢炉、奶渣晒垫、马夹凳、牛奶分离器、多功能组合桌、太阳能照明、多功能组合架、多功能提水袋等现代化生活设施 “九大件”。在无偿提供帐篷的基础上，配备的 “九大件”由群众自愿购买，购置资金由政府补贴 2/3。同时，四川省抓紧组织研制适应藏区气候、适应游牧需求、更加方便使用的防水隔热、透气保暖的新型帐篷，2011年上半年，向藏区牧民家庭免费发放了 99920 顶新型帐篷 ( 省保留 80 顶机动帐篷) ，极大改善了牧民游牧时的生活条件。
( 二) 彝区 “三房”改造工程的实施进程
彝区 “三房”改造工程最早由凉山州 2003 年提出并启动实施，2009 年进一步扩展到乐山的马边彝族自治县、峨边彝族自治县、金口河区的和平彝族乡、共安彝族乡等彝族聚居区。
1. 凉山州彝区 “三房” 改造工程实施情况
2003 年，凉山州人民政府作出了 《关于开展“三房”改造扶贫工程的决定》，决定对 2002 年农村年人均纯收入 1000 元以下的家庭 ( 共计 141385户、63. 63 万人) 进行住房改造。彝区 “三房”改造工程坚持了 “政府引导、农民自愿，因地制宜、经济适用，统一规划、统筹实施”的原则，同时，与产业化扶贫、基础设施扶贫等 “八大扶贫工程”紧密结合，以 “三房”改造工程带动各项扶贫工作，帮助彝区困难群众脱贫致富。
2003 年，凉山州本级财政筹措资金 1050 万元、中央和省 “两项资金”投入 500 万元，按每户补助3000 元的标准对 4340 户进行了 “三房” 改造试点。到2005 年，全州投入资金1. 69 亿元，进行 “三房”改造45002 户。在 “十一五”期间，凉山州加快了“三房”改造工程进度，2007、2008 年，州财政每年筹集资金6000 万元改造 “三房”2 万户。在四川省决定实施彝区 “三房”改造工程后，凉山州对“三房”改造的户均补助提高到 4000 元。2003 －2009 年，凉山州累计投入资金 3. 6 亿元，共对105000 余户住房进行了 “三房”改造。2010 年，完成了剩余的 36383 户 “三房”改造工作。至此，凉山州共改造 “三房”141385 户，完成了 2003 年既定的改造任务。( 如表3 所示)
表3 凉山州“三房”改造工程年度进程及补助标准表
2. 省内其他彝族聚居区 “三房” 改造工程实施情况
2010 年，乐山市按照四川省彝族聚居区 “三房”改造工程的整体部署，在两个彝族自治县、金口河区的两个彝族乡开始实施 “三房”改造工程。截止当年年底，乐山市在彝族聚居区共完成“三房”改造 4511 户，其中马边彝族自治县完成2791 户、峨边彝族自治县完成 1370 户，金口河区两个彝族乡完成 350 户。
2008 － 2012 年，两项工程完成了各项建设任务: 牧民定居行动计划共建设定居房 100139 户，建成定居点 1409 个，同时，向藏区牧民免费发放了 99920 顶新型帐篷; “三房”改造工程共改造房屋 145896 户，其中，凉山州完成 141385 户，乐山市完成 4511 户，为当地群众的生活生产条件改善奠定了坚实基础。
三、藏区牧民定居工程与彝区“三房”改造工程效益分析
四川牧民定居工程和彝区 “三房”改造工程的实施，让偏远民族地区的农牧民切实享受到了国家经济社会发展的成果，使藏区牧民定居了下来，让彝区农民彻底改变了过去落后的居住条件，为当地摆脱贫穷落后面貌奠定了基础。
( 一) 偏远农牧区农牧民的生活条件显著提高
两项工程的实施，彻底改变了臧区牧民逐水草而居、一年四季居无定所和彝区偏远农村人畜混住、卫生条件差的居住状况，使当地农牧民的生活实现了翻天覆地的变化。
在两项工程实施过程中，当地政府均对定居房建设提出了明确的面积、安全标准等要求，保证了定居房安全、实用、美观。农牧民在建造定居房时，一般都装备了现代化的排水、排污、洗浴等现代化生活设备。基础设施和公共服务设施建设的发展，为偏远农牧区群众使用各种现代化生活电器提供了条件。以凉山州农村为例，2007 年，凉山州农村洗衣机、冰箱、电视和移动电话的每百人拥有量分别为 30 台、7 台、84 台、51 部，到 2010 年，以上数据分别提高到 40 台、14 台、91 台和 91 部。两项工程的实施，显著改善了当地群众的居住条件、提升了当地群众的生活质量和生活水平。
( 二) 提升了当地基础设施和公共服务设施建设水平
在两项工程实施过程中，政府不但重视农牧民房屋的建造或修缮，而且注重道路、交通、通讯、水电管网等的建设，有效减少了基本公共服务设施盲区，促进了当地基础设施和公共服务设施条件的改善。截止 2011 年 11 月底，全省藏区牧民定居工程配套建成连接公路 5113 公里、定居点内入户路1593 公里、供水管网 3681 公里、垃圾收集点 2041处、建成 10KV 输电线路 2064 公里、30KVA 变压器 832 台、60W 太阳能发电设备 2548 套、有线广播 118 处、卫星接收设备 29700 套、移动通讯信号76四川藏区牧民定居与彝区 “三房”改造工程效应分析发射塔 171 处〔5〕。在彝区 “三房”改造过程中，凉山州以 “乡风文明、村容整洁”为着力点，大力进行以通电、通路、通广播电视、通电话和改水、改厕、改厨、改圈、改善环境卫生等 “四通五改”为内容的基础设施建设，投入村内公共服务基础设施建设的村均补助达到了每村 168 万元，其中，极度贫困村还另增加 100 万元。仅 2010 年，凉山州就新建村社道路 1399. 27 公里，解决了10. 51 万农村群众的安全饮水问题，新建村民活动中心 114 个。
( 三) 促进了偏远农牧区的经济发展
两项工程投资巨大，巨额的资金投入产生了良好的乘数效应，拓展了农牧区的市场容量，促进了农牧区的经济繁荣。
首先，政府投入两项工程的建设资金，显著带动了当地农牧民的经费投入。比如，凉山州雷波县海湾乡海湾村全村 “三房”改造共 188 户，政府共投入 278 万元，在实施过程中，建设与修缮投入达到了 1373 万元。政府投入当地 “三房”改造工程的 278 万元资金，带动了群众的 1095 万元资金投入，带动的资金投入是政府经费投入的 3. 94 倍。其次，在工程实施过程中，各地陆续出台了一系列政策引导、扶持农牧民从事二、三产业。凉山州美姑县在“三房”改造工程中，组织了 20 多名当地彝族“洛戈”( 建筑装饰工匠) ，为124 户新建住房、98 户改建住房、257 户外观改造住房统一打造了富有彝族特色的建筑装饰，既为民族特色建筑工艺提供了发展空间，又促进了农民增收。2008 －2010 年，阿坝、甘孜、凉山三州农牧民人均纯收入均比全省农村居民人均纯收入的增长幅度大，特别是阿坝、甘孜两州大大高于全省平均水平( 如表4 所示) 。
表 4 2008 年、2010 年四川民族地区与四川省农村居民人均纯收入对比表 ( 单位: 元)
数据来源: 《四川统计年鉴》( 2009 年、2012 年) 。
( 四) 为偏远农牧区的未来发展奠定了基础
在牧民定居工程、 “三房”改造工程的规划、实施阶段，当地政府大都结合了当地的自然景观、特色农牧业、民风民俗等实际情况，为这些资源禀赋优势的充分发挥创造了条件。笔者在西昌市大箐乡白庙村调研时了解到，当地将彝族风情旅游与“三房”改造工程相联系，指导群众发展旅游餐饮业，把白庙村打造成了游览邛海彝风彝俗的重要景点，促进了农民增收，2011 年白庙村家庭人均收入达到了 3920 元。2012 年春节期间，白庙村还举办了古彝文化节，接待游客 2. 7 万人次，产生了良好的经济效益和社会效益。在实施牧民定居工程过程中，各地按照 “定得下、稳得住、能致富”的要求，扎实推进产业项目规划，努力实现 “一地一业、一村一品”因地制宜培育后续产业。比如，壤塘县以集中打造中壤塘觉囊文化中心为重点，深度挖掘民俗文化，精心打造自然景观，大力发展民俗风光游等特色旅游产业项目，截止 2011 年，在各定居点从事第三产业的已达 620 余户、1300余人。
( 五) 为偏远农牧区城镇化建设奠定了基础
城镇化是一个国家或地区现代经济增长的重要推动力，也是一个国家或地区实现现代化必然经历的过程。目前，我国正处于城镇化加速发展阶段，加快有条件的牧区偏僻农村的城镇化进程是我国城镇化整体进程中的重要一环。
在牧民定居工程实施过程中，在定居点选择时，坚持了靠近县城边、乡镇边、公路边的 “三边”原则，引导牧民集中居住。以甘孜州巴塘县为例，德达乡建有 4 个定居点，其中，曲呷村、上德达村、中德达村定居点分别距离乡政府所在地1. 5 公里、2 公里、1 公里; 茶洛乡建有 4 个定居点，其中，尼戈村定居点是乡政府所在地，达塔村定居点、西德村定居点距离乡政府都为 2 公里; 波密乡建有波密、格木 2 个定居点，均在乡政府所在地。在彝区 “三房”改造过程中，明确强调新寨选址要以中心集镇、行政村为依托，“平坝尽量集中，山区相对集中，适度移民搬迁”。两项工程建设的定居点，为当地城镇化发展奠定了人口和资源基础。
( 六) 促进了当地农牧民精神面貌的转变
由于经济社会发展缓慢，四川藏区牧区和彝族聚居区群众的起居生活条件和卫生条件均较为落后，影响着当地群众的身心健康，制约着当地社会文明发展。在两项工程实施过程中，当地政府均以农牧民的起居条件改善为契机，倡导健康文明的生活方式，使当地农牧民的精神面貌焕然一新。
2010 年 4 月，凉山州开展了 “彝区健康文明新生活运动”，在彝族聚居区倡导科学、健康、文明的现代生活方式，改变了彝族群众落后的起居习惯、生活习惯和休闲娱乐习惯，增强了当地群众的艰苦创业、自力更生意识。两项工程的实施，以及倡导健康文明生活的举措，不但改善了当地农牧民的生活起居习惯，而且转变了农牧民对生产经营活动的认识，促进了良好社会风尚的养成; 各种配套基础设施和公共服务设施的建设，使农牧民获取信息的渠道更加通畅，与外界接触的机会更多，接受新鲜事物更加积极，提升生活质量和水平、治穷致富的愿望更加强烈，信守约定的诚信意识进一步加强，农牧民的思想意识、精神面貌都发生了根本性变化。
此外，在牧民定居工程规划及实施过程中，始终将生态、环保以及可持续发展理念放在第一位，同步实施了草原围栏、沙化治理、湿地保护等措施，有效缓解了因草原超载过牧带来的草场退化、单位面积载畜能力低、草畜矛盾突出等问题，保护并改善了牧区的生态环境。
四、两项工程后续政策思考
藏区牧民定居工程和彝区 “三房”改造工程的实施，改善了四川偏远农牧区农牧民的居住条件，为当地摆脱落后面貌打下了基础。但是，要充分发挥两项工程的长期效益和综合效益，不仅让农牧民 “定居”下来，而且要促进农牧民 “定业”、“定心”，还必须着力从以下五个方面探索建立长效发展机制。
( 一) 加强定居点基础和公共服务设施建设
基础和公共服务设施是经济社会发展的先行资本，是生产力提高、经济发展、社会进步、公民福利改善的前提条件，对于城市发展如此，对于农牧区发展同样如此。
在四川藏区牧区和彝族聚居区偏远农村，落后的基础设施和公共服务设施，不但是其经济社会发展水平落后的一个重要表征，而且是制约其发展的一个重要因素。以凉山州为例，截止 2009 年底，仍有 6 个乡、766 个村不通公路，有 744 个村、1. 50 万户不通电。〔6〕虽然在牧民定居工程、彝区“三房”改造工程中，政府对基础设施、公共服务设施建设都投入了大量资金，但是，由于地理位置偏远、自然环境较为恶劣，工程前期的地质灾害评估、地勘、施工图纸设计和工程监理等环节投入多、费用高，建设的基础设施、公共服务设施还不完善，还难以满足定居点群众生产生活水平进一步提升的需要。因此，必须进一步加强定居点的基础和公共服务设施建设，形成良好的生产和生活人居环境，辐射带动偏远地区农牧区公共服务水平的提升。
( 二) 强化对具备潜力定居点的城镇化发展引导
目前，四川民族地区的城镇化水平相对较低，与全国、全省的平均水平还有较大差距。党的十八明确指出，要坚持走中国特色城镇化道路，促进工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。虽然现有发展基础较差，四川民族地区多数定居点并不具备向城镇发展的条件，但是，引导具备发展潜力定居点的城镇化发展依然十分必要。费孝通先生曾指出: 小城镇的复苏和繁荣是小型工业的结果，小城镇发展的动力来源于农村工业化。〔7〕
可以说，产业发展与城镇发展相辅相成，产业的发展，可以带动人口、资本的汇聚，可以为定居点城镇化发展提供动力和支撑，是驱动建设型定居点进一步发展的必由途径。目前，两项工程建设的定居点，都是政府驱动建设形成的，多数定居点承担的主要功能仅是农牧区群众的聚居区，还缺乏清晰的产业功能定位、合理的产业发展规划。此类定居点，体现了经济社会发展的要求，但缺少生产要素随着市场不断自动汇聚的通道，要促使其城镇化发展，必须根据地理区位条件、资源优势，合理选择确定产业发展方向，完善产业发展配套设施，以产业发展来吸引人口、资本、资源的集聚，以人口、资本、资源的集聚来培育、增强定居点的发展潜力。
( 三) 引导农牧业向现代化生产方式转型
两项工程的实施，不仅为当地农牧民生活方式的转变提供了条件，也为当地农牧业向现代化转型创造了条件。但是，目前，定居点在促进传统农牧业生产方式转型方面的作用还没有充分发挥出来。在藏区定居点，一般是年长者及小孩在定居点生活，年轻劳力外出游牧，仍然依靠传统的畜牧方式生活; 在彝区定居点，多数农户仍然依靠传统的生产工具进行农业生产。
当地政府应充分利用定居点已有交通便利、劳动力聚集、产业发展空间等优势，科学规划产业发展方向，构建、延伸关联度较高的产业发展链条，以现代农牧业推动当地经济社会发展。在藏区牧区定居点，应结合草原确权和草原承包、退牧还草和草原生态补奖政策，推进抗灾保畜打贮草基地、户营打贮草基地、牲畜棚圈建设，引导牧户以棚养畜; 开展畜种改良和优化，推进畜牧专业化养殖、畜产品深度加工、商贸规模发展; 发展牧区生态畜牧业，逐步发展牧区观光旅游、牧区体验旅游，推进定居点牧业生产方式向现代牧业转型。在彝区定居点，应结合当地的苦荞麦、马铃薯、烤烟、蚕桑、水果等特色优势农业，推进现代农业发展，提高农业集约化生产水平，发展农业深加工业、农业商贸业，提升农产品的商品化率，提高农副产品的附加值，把特色农产品优势转变为农业特色发展强势，带动附近农村的农业现代化转型。
( 四) 引导农牧民提升自我管理和自我服务能力
农牧民迁入定居点后，原有的人际关系、生活环境均有所改变，必然要面对定居点基础设施完善、社会管理等诸多问题，必须调整原有行为处事习惯以适应新的变化。当地政府必须以实施两项工程为契机，提升定居点农牧民的自我管理、自我服务意识与能力，完善定居点社区管理机制。首先，加强对迁入定居点农牧民的社区管理培训，增强定居点居民的民主意识，提高村民参政议事的自觉性，提升定居点居民的认同意识、参与意识和公共服务意识、自我管理意识。其次，应引导定居点农牧民建设居民大会 ( 居民代表大会) 、居民议事会等居民自治民主决策机构。第三，引导农牧民建立农机管理、物资供应、水利建设等自我服务组织，实现邻里间互帮、互助、互相服务。第四，应加强对定居点自治民主决策机构、决策机制的指导，加强对农牧民诚信意识、友善风尚的引导，促进农牧民形成和谐、稳定的邻里关系。
( 五) 加强两项工程的后续管理与服务
促进两项工程充分发挥效益，还必须加强后续管理与服务，建立两项工程涉及房屋、 “九大件”等生活设备的巡查维修机制。
首先，应加强对牧民定居工程和 “三房”改造工程房屋的检查维修。两项工程所建房屋的建设费用均由政府、个人共同承担，部分收入渠道单一、资金短缺的农牧民只能以较少的投入建设结构简单的房屋，甚至没有打地基，没有圈梁等必须的房屋构件，存在着一定的安全隐患。因此，在两项工程完工后，应建立定期巡查制度，对两项工程涉及房屋进行安全巡查，引导农牧民加强对新建住房的维护、维修。对于困难户，地方政府还应在房屋维护、修缮方面给予资金支持，帮助他们加固房屋，排除安全隐患。
其次，应建立 “九大件”等生活设备维修机制。 “帐篷新生活行动”中为牧民配备的 “九大件”生活设备，在使用过程中难免会损坏，特别是由于这些设备都是采用特殊材料、特殊工艺为四川藏区牧民量身定制的，一旦损坏，维修比较困难、费用也比较高。为了让发放或配备的生活设备充分发挥应有效益，应以方便牧民维修为目的，采取定期巡检维修的方式，解决牧民维修生活设备的后顾之忧，让这些精心设计的设备物尽其用、充分发挥效益。
综上所述，藏区牧民定居工程和彝区“三房”工程的实施，使四川民族地区偏远农牧区群众的生活条件得到极大改善，为当地逐步摆脱贫穷落后面貌奠定了基础，促进了民族地区的全面协调发展与和谐稳定。〔8〕在定居点的未来发展过程中，必须进一步巩固两项工程的建设成果，进一步完善基础设施和公共服务设施，以产业发展带动有条件的定居点城镇化发展、促进传统农牧业生产方式转型，提升当地农牧民的自我管理和自我服务能力和水平，不但使定居点成为农牧民生活条件改善的聚居区，而且使定居点成为偏远地区农牧区转变生产方式的带动区、新农村建设的示范区、经济社会发展的引领区。
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作者简介：李中锋，经济学博士，四川大学经济学院副教授，研究方向: 民族地区经济与社会发展研究、区域经济学。 四川成都 610064。
原载：《天府新论》2013(04)；文字来源：四川社会科学在线。
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