创建共和国民族区域自治制度的大功臣
今天，在全党全国认真贯彻中央民族工作会议精神，落实《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，全国人大常委会第一次对自治法进行执法检查，建设社会主义和谐社会的大好形势下，中国民族理论学会和内蒙的同志在乌兰夫同志故乡，我国第一个少数民族自治区内蒙古自治区的首府呼和浩特市，举行纪念乌兰夫同志诞辰一百周年暨民族区域自治制度的理论与实践研讨会，这是很有意义的。
乌兰夫同志是久经考验的共产主义战士，党和国家的优秀领导人，杰出的无产阶级革命家，卓越的民族工作领导人。我跟他第一次见面是在1956年中共八大会议上。十一届三中全会后恢复民族工作机构，中央民委改为国家民委，我被安排任国家民委副主任，党的十二大召开前夕，我被调到北京，任国家民委常务副主任、党组副书记。乌兰夫同志时任中央政治局委员、全国人大常委会副委员长、中央统战部部长，主管民族统战工作，从此，在他的直接领导下就有更多的机会见面了。1983年党中央决定成立起草民族区域自治法五人领导小组，乌兰夫同志任组长，我为组员之一，经常共同研究问题，对他的崇高品德、革命精神就更加耳濡目染，亲受教益，我从内心崇敬他。
中华人民共和国民族区域自治制度是载入宪法的我国三大政治制度之一。我们要研讨民族区域自治制度的理论与实践，就不能忘记乌兰夫。乌兰夫同志是创建我国民族区域自治制度的大功臣。蒙古民族出身的乌兰夫从内蒙古走向革命，成长为我国历史上至今唯一一个少数民族出身的国家副主席。乌兰夫同志对我们党和国家的贡献是多方面的。其中，他对中国民族区域自治制度的创立、建设都有着不可磨灭的贡献。现仅就与这次研讨会议题有关的三个方面作一回顾。
一、乌兰夫同志是创建新中国民族区域自治制度的大功臣
中国共产党关于解决民族问题的主张是逐步发展明确的。建党初期，提出过将来建立联邦制国家，抗战时期也提出过实行民族区域自治。但当时我们还没有掌握国家政权，中国民族地区情况也很不一样，特别是所谓“蒙藏回疆”，从清代到民国，和内地就有很大不同。蒙古族地区还是封建王公统治，西藏还是政教合一，将来如何解决这些地方的问题还是个复杂的问题，所以直到1945年6月中共七大通过的党章还规定：“为建立独立、自由、统一与富强的各革命阶级联盟与民族自由联合的新民主主义联邦共和国而奋斗”。
1945年“8.15”日本投降后情况发生了很大变化，当时内蒙各种势力都出来活动，甚至在西苏旗温都尔庙出现了一个以伪蒙疆政府法院院长补英达赉为首的所谓“内蒙古共和国临时政府”，美国广播了这个消息，说是在苏蒙联军支持下成立的，引起国内外极大反响，当时面临分裂的局面。党中央及时指出，内蒙的基本方针是实行民族区域自治，并指示乌兰夫同志前去解决这个“临时政府”的问题。
乌兰夫同志在党中央的领导下，以他高深的理论水平，坚持马克思主义民族观，从内蒙的实际情况出发，进行了坚苦卓绝的斗争。为避免对立，乌兰夫同志未带武装，“单刀赴会” （周恩来称乌兰夫），经过尖锐的斗争和耐心的教育，瓦解了那个“内蒙古共和国临时政府”。于1945年11月26日成立以乌兰夫为首的内蒙古自治运动联合会，作为自治区政府的筹备组织，通过了《内蒙古自治运动联合会会章》和《内蒙古自治运动联合会成立大会宣言》，开始统一领导内蒙古的自治运动，统一了内蒙各阶层的意志，实际上是内蒙古实行民族区域自治重要的第一步。之后又解决了东蒙自治政府的问题。日本投降后不久，在东蒙搞民族运动的哈丰阿、特木尔巴根等人发起，重新组织起内蒙古人民革命党作为领导党，以该党东部本部名义发表了《内蒙古人民解放宣言》，提出内外蒙合并的主张。并以该党为领导，建立了东蒙古人民自治政府，选伪满兴安总省主席博彦满都为主席。他们还组建了东蒙古自治军，基本上控制了东部多数盟旗。他们已经控制东部多数盟旗和当地的蒙古军队。1946年春乌兰夫同志在承德与东蒙领导人经过谈判和细致的工作，在历史上有名的“四三会议”（1946年4月3日会议）上通过了《内蒙古统一会议的主要决定》，主要内容是：东西蒙统一自治，接受中国共产党的领导，成立自治运动联合会东蒙总分会，取消东蒙自治政府。并商定由东蒙自行取消新内人党。乌兰夫同志阻止了分裂活动，把正处于四分五裂的内蒙地区正确地引向了在祖国大家庭中统一自治的道路。1947年5月成立了内蒙古自治政府，乌兰夫被选为自治政府主席。通过了《内蒙古自治政府施政纲要》、《内蒙古自治政府暂行组织大纲》和《内蒙古人民代表会议宣言》。这就是我国第一个少数民族自治区――内蒙古自治区，后来成为我国模范自治区。
自治运动联合会、“四三会议”和内蒙古自治区的成立，具有非常重要意义。直到二十世纪八十年代，当年在承德促成“四三会议”的冀热辽分局书记程子华同志还说：“四三会议的意义，远远超出了内蒙古，其作用胜过千军万马，它使东西部统一于乌兰夫同志为主席的自治运动联合会之下。四三会议的成功是我党解决民族问题的方针政策的一个巨大胜利，这一胜利应当记头功的就是乌兰夫。”
在斗争中，乌兰夫深切体会到，在中国特别是内蒙的具体情况下，如果实行联邦制，只能使中国四分五裂，阻碍革命的发展。只有实行民族区域自治才能正确的解决中国的民族问题。我们党从主张联邦制到彻底放弃联邦制坚定地实行民族区域自治，分水岭应当是1945年日本投降和内蒙古自治区的成立。当年党中央9月和10月的两个电报已经明确了。所以在1949年建国时制定起宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》时，把民族区域自治作为解决中国民族问题的基本政策作为国策确定了下来。
建国后，乌兰夫同志主要工作仍在内蒙但又兼任中央民族事务委员会副主任，1951年他在中央民委第二次委员扩大会议上全面介绍了内蒙实行民族区域自治的经验，主要根据内蒙的经验并同时考虑其他地方初步推行民族区域自治的经验，制定了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，1952年8月8日中央人民政府委员会听取了乌兰夫同志关于这个实施纲要的报告，并通过了这个纲要，8月9日毛泽东主席发布实施。这就把民族区域自治制度在全国的实施，推进到一个新的阶段。
二、乌兰夫同志正确处理自治地方同国家的关系，为自治地方的建设积累了丰富的经验
我们讨论民族区域自治制度的理论与实践，目的在于让它与时俱进，坚持、完善好这个制度。理论要创新必须在实践的基础上，我深深的感到这方面乌老给我们做了很多表率。今天，巩固和完善这个制度的艰巨任务，历史地落在我们这一代人身上。我们要充分肯定民族区域自治制度是完全适合我国情况的，半个多世纪的理论与实践都证明走民族区域自治的道路是正确的。我们必须肯定当前党和国家的民族政策是正确的，各民族是团结的。同时，要学习乌老敢于创新的精神，充分认识民族问题的长期性，适应新情况，新问题，不断充实、完善这个制度。
在自治区的建设上，乌兰夫总是把国家利益摆在第一位。内蒙古自治区成立时正值解放战争时期，当时面临着保卫、建设自治地方和支援全国解放战争的艰巨任务，乌兰夫同志遵照中央指示，组织了五个骑兵师和一个警卫团，共一万多人的内蒙古自卫军，1948年改为内蒙古人民解放军，乌兰夫同志任司令员兼政委。这支部队充分发挥了英勇顽强、迅猛异常的精神和风格，为辽沈战役、平津战役和抗美援朝都作出了贡献。
乌兰夫同志在自治区社会改革和经济建设上，坚持一切从内蒙的实际出发，解放思想，妥善地解决各种社会矛盾，显示出他高超的智慧和过人的胆略。内蒙古自治区刚建立不久，东部个别地方，照搬照套东北汉族农业区土改的办法在牧区进行改革，结果造成大批牲蓄死亡，严重破坏了生产。乌兰夫同志主持认真研究总结了教训，制止了那些地方“左”的做法。根据民族地区的特点，提出了工作要“慎重稳进”，明确提出牧区民主改革，要废除王公的封建特权，实行自由放牧和“三不两利”政策，即“不斗不分不划阶级，牧工牧主两利。”接着乌兰夫同志又提出牧区实现“人蓄两旺”的目标。全国解放后，社会主义改造开始时，他又提出“稳、宽、长”的方针，即“政策要稳，办法要宽，时间要长”。根据内蒙成功的经验，“慎重稳进”、“稳、宽、长”等成为全国民族工作的指导方针，“三不两利”、“人蓄两旺”成为全国牧区工作的方针。1953年中央民委第三次委员扩大会议，总结牧区工作的经验，乌兰夫同志作了《关于内蒙古自治区及绥远、青海、新疆等地若干牧业区畜牧生产的基本经验总结》的报告，他把基本经验概括为两个方针，十项政策，六条措施。这些经验来自实践，有根有据，高度概括而又明确具体，凝聚着乌兰夫同志的高度智慧，对全国牧区和牧业的发展起了重要的指导作用。
理论创新，在于掌握丰富的实践经验之后，有魄力有胆识做出新的符合实际的决策。乌老的一系列主张在当时都是没有人敢于提出和坚持的，这是我们向他学习的宝贵精神财富。当时在民主改革的高潮中，特别是在后来的以阶级斗争为纲的背景下，乌老能够提出和坚持“不斗不分不划阶级”，并以贯彻执行是何等的不容易！“保护牧场，禁止开荒”，如果不是乌老高超的斗争策略也是坚持不下来的。现在看来，这是多么的高瞻远瞩。目前我国特别是西北五省区的生态被破坏导致的沙尘暴成为大难题的情况下，更感到乌老精神的可贵！在全国盛行文字改革时，他考虑到内蒙的蒙古文字改革会带来诸多问题，蒙古文字在乌兰夫同志的主持下没有改。二十世纪七十年代末，我就恢复使用规范彝族原有文字问题，专门向乌老报告，在他的帮助下，彝族得以使用规范了的原有文字。乌老对民族文化的关心，我们是永存心底的！
乌兰夫同志办事不赶风头，不邀功，坚持实事求是的原则。1958年大跃进，大办人民公社之风兴起，内蒙在此问题上就慢了半拍。过去毛主席对乌兰夫同志一直信任、支持。解放初，毛主席从国际国内战略出发，提出撤销绥远省，并入内蒙，恢复内蒙古地区原来面貌。当时有些人不理解，到1952年尚未合并，内蒙自治政府搬不到归绥（今呼和浩特），暂驻张家口，人称“借荆州”。毛主席闻之非常气愤地说：“蒙绥合并，谁反对撤掉谁，一个不同意撤一个，十个不同意撤十个，一百个不同意撤一百个。”到1958年春天，在成都召开的中央工作会议（即成都会议）上，乌兰夫同志向毛主席汇报内蒙工作和民族工作时，谈了他一贯讲的内蒙的地方特点和民族特点，意在要求内蒙和民族地区贯彻执行中央精神要从当地实际出发。但毛主席一心想着大跃进、大办人民公社。对乌兰夫同志的话听不进去，反而批评说：“要吃共产主义的饭，不要吃民族饭”。“这族那族，要看哪个马克思主义多一点”。“地方要，民族要，不要主义”。乌兰夫同志对毛主席无限崇敬，无限忠诚，不管他当时理解不理解，他回到内蒙，一五一十如实作了传达。乌兰夫同志背着巨大的压力，仍然没有忘记实事求是。内蒙党委先是提出牧区暂不办人民公社，后来公社之风盛行，他们挡不住，但又提出牧区人民公社起点低，因为居住分散，仍然实行生产队所有制，入股牲畜仍然按比例分配，不搞集体食堂等。由于他们措施稳妥，减少了大跃进人民公社对农牧区的破坏，在全国发生困难时期，内蒙的日子就好过得多。国家发生困难后，乌兰夫同志为国家分忧，自觉的向国家调拨大批粮食。他说：“在粮食问题上，必须坚持内销服从上调。其他物资的调拨，也必须执行先中央后地方，先区外后区内的原则。自治地方的财富是国家的财富，首先为建设富强的社会主义服务。”当时上海和江浙一带许多孤儿营养缺乏，有性命之忧。康克清大姐请乌兰夫同志给点奶粉，乌老说，给点奶粉可以，但这只能解一时之需。牧民喜欢孩子，不如把孤儿送到牧区，请牧民分养。于是他派人把三千多孤儿接到牧区，请牧民分头抚养。后来有些孩子成长为国家优秀的建设人才，有些甘愿随着养父母成为了蒙古人。谱写了一曲感人至深的民族团结的颂歌。
乌兰夫同志的整体观念和国家观念是坚定不移的，从民族地区实际出发，“不一刀切”的思想也是坚定不移的。乌兰夫同志对自治区建设积累的宝贵经验和思想不仅内蒙古自治区受益，对带动全国各地区的发展建设，影响颇深，内蒙成为各民族自治地方学习的榜样，是理所当然的！
三、乌兰夫同志是建设民族法制体系的组织者、领导者
乌兰夫同志历来重视法制建设。内蒙古自治运动联合会一成立他就制定了会章，内蒙古自治区政府一成立他就制定了自治政府施政纲领和暂行组织大纲。建国初期他兼任中央民委副主任时，他和李维汉同志一起领导制定了全国的民族区域自治实施纲要。1954年以后，他任副总理兼中央民委主任，当时全国人大民委开始起草民族区域自治法，他也非常关注此事，后来因为“左”的思潮干扰，1957年以后自治法的起草被搁置下来。文化大革命以后，乌兰夫同志开始担任中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长、中央统战部部长，1980年在全国人大民委会议上，乌兰夫同志专门作了加强民族法制建设的报告。当年全国人大常委会决定修改文化大革命中被破坏了的宪法。主持全国人大常委会日常工作和宪法修改委员会日常工作的彭真同志提出，宪法民族部分修改意见和民族区域自治法的起草工作由乌兰夫同志主持。
起草民族区域自治法实际上是与提出宪法修改意见同时进行的，只是先提出宪法修改条文。修改意见是从总结几十年工作而来，有根有据，主要意见基本上都被宪法修改委员会采纳了。没有健全的法制保证，对社会对人民带来的灾难是多么的可怕！这也是我们这一代经历过文化大革命折磨的同志们深深感受到的深刻教训。当时制定民族区域自治法，加强民族法制体系建设是民族工作的头等大事，1983年2月中共中央决定成立起草民族区域自治法五人领导小组，乌兰夫任组长，我作为组员之一。乌兰夫同志经常召集起草领导小组对自治法的起草进行研究，讨论一次，修改一次，多次反复。我们几位领导小组的同志都是中央各民族工作部门的负责同志，互相比较了解，在乌兰夫同志领导下共同研究自治法，许多重大问题很快都取得了共识，进展很顺利、愉快。今天，起草自治法五人领导小组的乌兰夫同志、杨静仁同志和李贵、云北峰四位同志都已先后离开了我们，每当想起他们对中国民族工作和民族法制建设的贡献，就对他们充满着深深的怀念和敬意！
民族区域自治法是全国性的基本法，他涉及政治、经济、文化和各部门各地区的工作，也要各部门各地区去贯彻执行，因此乌兰夫同志强调要征求各方面的意见，不同意见要认真听取，充分协商，取得共识。但是同中央有关部门交换意见是个复杂的问题。为此我们专门召开请中央有关部门和有关地区参加的自治法的起草和修改自治法草案的会议。乌兰夫同志亲自主持听取各方面的意见。各业务主管部门对主要的问题都有各自一套原有方针政策，而自治法要从民族地区实际出发，按照民族地方各民族的特点，有的问题就不能不作出特殊规定，这往往就成为复杂的甚至是敏感的问题，乌兰夫同志就出面协调。比如招工招干问题，当时全国为了严格控制城市人口，解决城市待业青年就业问题，规定民族地方的企事业单位也不能到农村牧区招收职工。但是我们考虑少数民族人口少，主要是农村牧区，有的民族甚至没有城市人口，原来的规定就很难增加少数民族职工，因此自治法草案规定“民族自治地方企事业单位在招收职工的时候，要优先招收少数民族人员，并且可以从农村牧区少数民族人口中招收人员。”劳动人事部参加会议的同志不同意这个规定，说不符合中央精神，不能突破。乌兰夫同志为此专门给劳动人事部部长兼党组书记赵守一同志打电话，劳动人事部及时召开党组会再次讨论才通过了少数民族地区允许从农村和牧区招收少数民族职工。
自治法草案第二十条规定“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。”当时各少数民族自治地方要求把这一条写上，但中央有的部门则不同意，最后报经中央批准才写上。实践证明，这一条是正确的，对民族自治地方意义重大。上世纪八十年代中期我在西藏工作期间，结合西藏实际多次给中央写信要求关于西藏人武部和边防部队不移交地方等重要建议都被中央采纳。这是得益于民族区域自治法第二十条的规定。
有些重大问题，乌兰夫同志还亲自出面同中央其他领导同志交换意见。如关于宪法和自治法是否写如何写反对两种民族主义的问题。1954年宪法只简单规定“反对大民族主义和地方民族主义。”在征求意见时，许多少数民族同志说，过去几十年的经验教训是，说是反对两种民族主义，实际上主要是反对地方民族主义，而且把一些民族感情和不同的正确意见也当作民族主义来反对。主张不要再写反对两种民族主义。乌兰夫同志就此问题和另外几个重要问题专门写信给彭真同志，他反映了一些少数民族同志的担忧。乌兰夫同志说，两种民族主义都不符合马列主义，都应当反对，这次要写，就按毛主席多次说的，两种民族主义都要反对，但根据我国历史和现状，强调主要反对大民族主义。彭真同志和宪法起草委员会采纳了乌兰夫同志的意见，写为“在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。”
自治法在一些问题上没有按有些同志的意见写，当时还处于改革开放初期，自治地方在经济关系上有些问题尚待改革。有的同志认为自治法太原则，不解渴。乌兰夫同志说“通过起草自治法越来越清楚，自治法只能解决我国民族区域自治的基本原则和重大问题，具体问题不能面面俱到。全国各地情况千差万别，自治法只能规定共同性的问题，有些具体问题还可以由国家有关部门行政法规和地方性法规解决，有的在自治地方自治条例、单行条例中解决。根据几十年的经验，民族区域自治需要把一些共性问题作为国法确定下来，用法律来规范，来保障。自治法十分需要，即使一时还不能很完善，很理想，但是有这个法比没有好，这个法早制定比晚制定好。”现在回过来看，如果没有乌兰夫同志崇高威望和丰富经验，突破许多难题就会举步维艰。
自治法的贯彻实施，乌兰夫同志也十分关心，1983年他开始担任国家副主席，除所应负责的国家事务外，仍然把自治法的制定和实施作为他的重要工作之一。自治法颁布后，他还在中央电视台作过专题讲话，推动自治法的学习和贯彻。有一次他看到内部有一个关于有外贸权的企业名单，他一个一个的找，竟然连一个自治地方企业的名字也没有。他马上拿起电话找当时负责对外经贸工作的陈慕华同志谈，同时给她送上十本自治法，请他分送有关同志学习。
我们要继承和发扬乌兰夫同志的遗志，努力完善民族区域自治法及其配套法规。民族区域自治法第十五条规定：“民族自治地方的自治机关的组织和工作，根据宪法和法律，由民族自治地方的自治条例或者单行条例规定。”目前的状况是：虽然大部分自治州、自治县的自治条例都出台了，单行条例也出台了一些。但突出的问题是至今五个自治区自治条例都没有出台，更不用说单行条例了。五个自治州和十二个自治县的自治条例也未制定，而这些地方的自治机关却在那里运行，这种状况应当尽快改变。看来自治区的主要问题是：中央机关和自治区自治机关在事和权的如何划分上没有得到共识。这就需要像乌老一样的高层领导出面协调才能解决。又如目前有的自治县已被撤销县制，改为“市”，这类市还能否享受过去的自治权利？如果这些问题长期不解决，甚至回避，必然会产生新的矛盾。我们正向社会主义法治国家的目标迈进，社会主义市场经济建设正在深入发展。已经有自治条例或者单行条例的民族区域自治地方，也要根据形势发展的新情况，新问题，需要不断进行修订完善；尚未制定自治条例的自治地方，需要加快步伐，尽早弥补这个遗憾。通过各方面的共同努力，社会主义民族法律法规体系一定会日臻完善。
乌兰夫同志为党的事业奋斗终生，为各民族解放和建设事业作出了卓越的贡献，制定和推动实施自治法，可以说是他作出的最后努力。
乌兰夫同志是民族团结的楷模和民族工作者特别是少数民族干部学习的榜样。我们怀念他的丰功伟绩和高尚品德，就是为了向他学习。学习他坚定不移的共产主义信念，学习他实事求是，既维护国家大局又能从民族地区实际出发的高超领导艺术，学习他坚持原则性与灵活性相结合的工作方法，学习他敢于创新的革命精神。
坚持完善民族区域自治制度，是我们这一代人的使命，也是动力，要使这一制度为巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，为促进各民族共同发展繁荣的奋斗中发挥更为重要的法制保障作用。
乌兰夫同志永远活在各族人民心中！
2006年6月28日
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