全球可持续发展议程与国际文化政策之演进：事件史循证研究
摘要：文章基于联合国和联合国教科文组织的档案文献，以重要事件和关键文件为循证线索，大致勾连半个多世纪以来国际社会围绕文化与发展、文化多样性与文化间对话、文化遗产与可持续发展几个关联性问题进行叙事阐释，进而聚焦联合国系统先后推动的全球性发展议程，分析可持续发展理念在国际层面对文化治理领域形成的深刻影响，反过来从发展领域观察文化政策如何对接可持续发展的全球进程，以期为国家文化治理尤其是文化遗产保护进一步横向对接《2030年议程》及其可持续发展目标厘清基本来路与前行方向。
关键词：文化多样性；文化遗产保护；可持续发展；《2030年议程》；国际文化政策
（巴莫曲布嫫在哈弗大学）
2021年是中国重返联合国和联合国教科文组织50周年的一个特殊年份。席卷全球的新型冠状病毒肺炎疫情给人类带来的冲击尚未过去，国际社会所遭受的撕裂依然令人不安，文化遗产保护领域也面临多重挑战。正是这个年份，以建设人类持久和平为使命的两大政府间组织——联合国（UN）和联合国教科文组织（UNESCO，以下简称“教科文组织”）——双双迎来了各自创立76周年的华诞，既要直面人类共同的灾变并拿出对策，又要从自身主要职能推进《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》（以下简称“《2030年议程》”）已确立的全球十年行动。在这样的背景下，思考文化政策与可持续发展的关联域和问题域也变得意味深长。
需要说明的是，以询证方法（evidence-based approach）探究文化进入“发展”的国际议程，势必需要同时检视联合国系统尤其是教科文组织七十多年来的主要行动路线及其映射的国际政策背景，在错综复杂的文件中追索主要线程，必然面临诸多挑战。
引言：发展的文化维度
“我联合国人民同兹决心，欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸……”在如此庄严而悲壮的铮铮誓词中，联合国于1945年宣告成立。76年间，联合国始终以和平为己任，以发展为目标，以公平为要义，致力于“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题，且不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”，提升“我们”——所有人——的福祉。为此，20世纪60—90年代，联合国大会（以下简称“联大”）连续通过了四个“国际发展十年”战略。在此不短的进程中，联合国系统和国际社会一道相继推出了一系列雄心勃勃的行动计划，创造了发展概念，形成了发展思想，修正了以单一经济增长模式为中心的发展路径，尤其是把社会公正和代际公平作为优先事项，不仅树立起“以人为中心”的发展观，也为国际社会培育了通过“可持续发展”走向美好生活的共同愿景。
然而，随着经济与发展、环境与发展、人权与发展、人口与发展、妇女与发展、粮食与发展、水安全与发展、人类住区与发展、科学与发展、社会鸿沟与发展、消除贫困与发展等议题纷纷进入联合国系统的不同议程，世界各地面临的全球化危机却一天天在加剧。罗马俱乐部从20世纪70年代就通过十多份研究报告不断向国际社会发出警告的三大“全球问题”——人口爆炸、资源短缺和环境污染——一直愈演愈烈。在前两个“国际发展十年”成果受到重新审查时，主要基于计量经济增长目标的发展战略已经显现出某些局限性。由此，围绕社会因素和文化因素在发展进程中的作用也出现了种种争论。联合国系统便将目光从纽约投向了巴黎，那里有一座用世界各种文字写满“和平”的高大影壁。
“战争起源于人之思想，故务需于人之思想中筑起保卫和平之屏障。”这正是教科文组织在其成立伊始就庄重地写入其《组织法》中的使命宣示。作为世界范围内规模最大、作用也最为关键的“思想实验室”，教科文组织也被公认为联合国系统的“大脑”，一直秉承着其前身即国际智力合作研究所的使命。为此，该政府间组织在三个方面做出努力：对概念进行思考和界定，发展文化政策，制定准则性文书以建立为国际社会所接受的伦理和法律框架。随着时间的推移，文化多样性、文化间对话和可持续发展一同构筑为支撑该组织建设人类持久和平的三大思想基石。
什么是文化？什么是文化的发展？什么是发展的文化维度？这些问题实际上已直指什么是发展？什么是可持续发展？在教科文组织有关“文化与发展”的早期行动领域，以下两次会议堪称里程碑事件。1970年8月至9月间“，文化政策的体制、行政和财政问题政府间会议”在威尼斯召开（简称“威尼斯会议”），扩大了文化概念的范围，强调必须在文化发展与经济和社会发展的相互作用中考虑发展问题，不论是在城市还是在农村，技术进步和经济活动的某些方面不仅可能危及建筑和自然遗产，而且还可能危及社会结构和文化生活，特别是个体的全面发展（the full development of individuals）。最后建议，文化政策应与环境、传播和教育政策协调统一起来。（SHC/MD/13）
1982年，世界文化政策会议（MONDIACULT）在墨西哥城举行（简称“墨西哥城会议”），旨在回顾和总结20世纪70年代以来在文化政策和实践方面积累的知识和经验，推动文化基本问题研究，以制定新的指南促进文化发展。会议成果文件《墨西哥城文化政策宣言》（简称“《墨西哥城宣言》”）对一向聚讼纷纭的“文化”概念作出了全新的定义，即将文化解释为“某个社会或某个社会群体特有的精神、物质、智力及情感方面的不同特征之总和”“,不仅包括艺术和文学，还包括生活方式、人的基本权利、价值观体系、传统和信仰”。这个定义在文化政策的国际化语境中得到广泛采纳。与此同时，该宣言还形成了“文化遗产”的新定义，将人的创造力得以体现的物质成果和非物质成果都涵盖在内。会议最终报告指出，遗产的概念涵盖了日常生活中表达文化的所有价值观，九处述及“非物质遗产”（intangible heritage，CLT/MD/1）。此外，在会议申明中还提出了若干文化政策原则、措施和建议，其中之一便是“思考发展的文化维度”（cultural dimension of development）：“必须使发展人性化，其最终目标是个人作为人的尊严和对社会的责任。发展意味着每一个人及每一个人都能获得信息和机会来学习并与他人交流”。（22C/94，para22）
此后，教科文组织一直致力于将“发展的文化维度”甚至径直地将文化作为社会和经济的基础加以分析和研究，演绎出“人的全面发展”之思想图景，并在部门间普遍采取“文化敏感方法”，将捍卫和平的思想种子播撒在一以贯之的贴地行动中，使得其许多旗舰计划和部门间协作皆立足于尊重文化多样性及随之而来的文化间对话，并涵盖有针对性的分析投入、技术援助、政策建议等多种路线方针，以保护和传承文化遗产，促进文化表现形式的创造力多样性，为会员国和国际社会提供基线行动框架。简言之，作为政府间智力合作伙伴，教科文组织政策制定中一直都有文化、遗产、发展这三个关键词，且伴随着有关文化多样性和文化间对话的讨论和行动，直接或间接地与联合国系统一系列可持续发展战略彼此缠绕。即便“文化”终于在《2030年议程》中浮出水面，教科文组织及其会员国依然不遗余力地探索方略，在盘根错节的国际议程和目标框架中为“将文化置于发展的核心位置”寻找政策切入点，纵然屡进屡退，却矢志不渝。
一、“我们共同的未来”：变动中的发展理念
1983年11月，联合国成立世界环境与发展委员会（WECD，简称“世环委”），挪威时任首相布伦特兰（Gro Harlem Brundtland）被委以重任，领导工作组搜集了大量详实证据，经过四年探索方完成研究报告《我们共同的未来：世界环境与发展委员会报告》（A/42/427，亦称《布伦特兰报告》）。其开篇令人印象深刻：从人类第一次在浩渺太空看到的孤寂星球开始叙说，动情地描述了环境恶化的严重后果，呼吁只有从根本上改变以经济增长为目标的发展模式，人类和地球才能避免眉睫之祸。1987年，报告提交给联大后便引起会员国和联合国系统的普遍关注。而报告中定义的“可持续发展”（sustainable development）及其代际公平原则从此成为国际治理的概念模型：
可持续发展是既满足当代人的需要，又不危及后代人满足其自身需要的能力的发展。这里包含两个关键概念：
“需要”的概念，特别是世界上穷人的基本需要，应给予压倒一切的优先考量；
以及技术和社会组织状态对环境满足当前和未来需求的能力施加限制的见解。（Chapter3，para.2）
过去，许多关心文化与发展的人都不无遗憾地认为，这部举世瞩目且有着历史性意义的环境报告没有述及文化，没有看到文化与发展的联系。但只要认真翻查，就不难发现其行文乃至论述或举证分析中，也并非无涉文化，例如：
这些社区积累着大量的传统知识和经验的宝库，将人类与其古老的起源联系在一起。这些知识的消失是整个社会的损失。因为人们可以从他们可持续管理非常复杂的生态系统的传统技能中学到很多东西。一个可怕的讽刺是，随着正规发展更深入地进入雨林、沙漠和其他与世隔绝的环境，这种发展往往会摧毁唯一能够在这些环境中茁壮成长的各种文化。（Chapter4，para.74）
如果我们从“传统技术”“传统知识”“妇女”“原住民”等词汇入手，还能再找出不少例证来，说明世环委这些科学家，包括来自中国的副主席马世骏，并没有将文化完全抛在地球这颗行星的“环境”之外，他们确实零星地讨论过发展与文化的相互作用问题。
1986年12月，联大通过了《世界文化发展十年行动计划1988—1997》（以下简称“十年行动”），其四个主要目标定位于：认识发展的文化维度；肯定并充实文化认同；扩大文化参与；促进国际文化交流。（A/RES/41/187）不过，文化长期处于发展等式之外也是事实。1992年，斯德哥尔摩世界环境发展大会通过《21世纪议程》，进一步将环境、经济和社会确立为奠定可持续发展的三个支柱，作为通向人类第三个千年的新战略，但并未述及文化。1993年，在教科文组织支助下，系统哲学家拉兹洛（Ervin Laszlo）与其召集的一批独立专家共同撰写的研究报告《多种文化的星球》面世，集中探讨了文化多样性及其对人类未来的影响。拉兹洛执笔的“引论”则构成这场讨论的认识论导向：“在发展的过程中，多样化之后紧接着便是整合，实际上发展过程是由整合来完成的。但是整合和多样化并非总是平衡的；在过程的各个不同阶段中，前者或后者可能占支配地位。那时一个自我修正的阶段便是必不可少；当整合处于支配地位的时候便倾向于多样化，当多样化占上风时，便转向整合。”这里的“整和”既是统一性与多样性之间的平衡，也是在多样性中实现统一性，“因为多样性与统一性都是由文化决定的，人们的追求也只能通过文化上得到对话和合作来实现”。该书“第三部分”题为“共同的未来：多种文化——一个未来”也可以视为与《布伦特兰报告》的对话。
1986年12月，教科文组织总干事马约尔（Federico Mayor）甫一上任，就与联合国秘书长德奎利亚尔（Javier Perez de Cuellar）共同倡导成立世界文化与发展委员会（以下简称“世文委”）。为回应联大有关“十年行动”决议（A/RES/46/158）的精神，世文委负责起草“文化与发展”全球报告，并就在发展范畴内满足文化需要的急迫性和长期性行动制订建议性方案。为配合联合国实施第四个“发展十年（1991—2000）”，世文委在1995年11月同时呈交教科文组织和联大的《我们的创造多样性：世界文化与发展委员会报告》（CLT.96/WS/6REV.）就“文化与发展”之间的相互作用作出了全新阐述。报告强调，当文化被理解为发展的基础时，“文化政策”这一概念本身需要大幅扩宽。文化多样性不只是需要去保护的财富，也是一种需要得到发展的资源。最重要的是，该报告对文化多样性的重申紧扣“人的全面发展”，至今仍然是文化政策领域最为经典的表述。
20世纪80年代中期以迄新千年来临，联大陆续通过的五份关于“文化与发展”的决议都与前述“十年行动”有关。然而，在《发展权利宣言》（1986）、《里约宣言》（1992）、《21世纪议程》（1992）、《联合国千年首脑会议宣言》（1995）等重要行动纲领中，都几乎见不到“文化”的影动。90年代后期，有关“可持续发展”的定义更加明确地把重点放在了经济、环境及社会问题上，“可持续性”（sustainability）或“可持续发展”也呈现出一个不断演变的框架，但基本维持着代际公平的核心伦理；更为重要的问题是，如何在管理风险的同时还要留下选择的余地？因此，解决方案还得回到制造或控制风险的主体——人的问题上来。实际上，联合国计划开发署（简称“计划开发署”）在其《1990年人类发展报告》中就已经提出，“人的发展是一个扩大人的选择的过程”。因为人的发展不仅仅是人的能力的形成……还涉及这些能力的使用，无论是用于工作、休闲，还是参与政治、经济和文化事务……发展的焦点必须是人。也就是说，必须回到“文化化人”的根基性问题上来。
1997年，教科文组织大会通过《当代人对后代人的责任宣言》，“代际公平”这一核心原则得到重申：“当代人有责任使当代人和后代人的需要和利益受到充分的保护”，“在充分尊重人权和基本自由的情况下，当代人应注意保护人类的文化多样性。当代人有责任确定、保存和保护物质及非物质文化遗产，并将这一共同遗产传给子孙后代”。（29C/Resolution44）
1998年3月至4月间，斯德哥尔摩政府间文化政策促进发展会议通过了《文化政策促进发展行动计划》（A/RES/53/321）。会议的目的是双重的：一则在国家、地区和国际各个层面探讨和确定应采取的实际措施，同时提供一个部门间框架，使文化政策与人类发展相联系；二则加强教科文组织在文化政策制订方面的领军作用。会议除提出十二条原则外，建议会员国选定以下五个行动目标：使文化政策成为发展战略的主要内容之一；促进创作和参与文化生活；强化维护、发展文化遗产（有形和无形的，可移动和不可移动的）与促进文化产业的政策和实践；在信息社会的范围内并为信息社会促进文化多样性和语言多样性；为文化发展调拨更多的人力和财力。
20世纪90年代，文化多样性大辩论愈演愈烈，其与世界各地暴力和冲突持续存在和蔓延也有着深刻的关联。争夺紧缺的土地、水资源和其他自然资源及矿产成为武装冲突激增的因素之一，种族清洗、以上帝之名肆意杀戮和战争根源于多样性构成威胁的这类看法所导致的类似暴行，则将“不光彩的1990年代”（A/54/546）沉重地刻写进了人类历史。联大继1997年11月宣布2000年为“和平文化国际年”后，又分别于1998年8月和11月宣布2001年为“联合国不同文明之间对话年”和2001—2010年为“为世界儿童建设和平与非暴力文化国际十年”。与此同时，国际社会认识到，和平远不止无冲突，同时也要求有一个积极、强有力和参与性的进程，鼓励对话，并本着相互宽容与合作的精神解决冲突。1999年9月13日，联大通过《和平文化宣言》（以下简称“《宣言》”），同时确认教科文组织在促进和平文化方面所发挥的重要作用。《宣言》指出，“和平文化是由一整套价值观、态度、传统以及行为方式和生活方式构成的”（第1条），“有利于促进持久和平和实现更全面的可持续发展”（第3条）
1999年10月29日，伊朗总统穆罕默德·哈特米在教科文组织大会发表讲话时指出，“由于智力发展进程几乎不会出现倒退，因而结果是实现广泛永久的和平，这既包括不同文化、宗教和文明之间的和平，也包括人类与自然之间的和平。我认为，人类与自然之间的和平是当前最为重要的。”而这样的表述，也完全可以理解为发展的文化转喻，与布伦特兰报告形成了12年的隔空呼应：从广义上来讲，可持续发展战略旨在促进人与人之间以及人与自然之间的和谐。不论怎样，布氏报告是第一本阐述人类与星球相互依存的环境研究报告，至今并未过时。尤其是布氏报告的标题也由此演绎成了一种经典定格：以“我们”直指人类共同命运，同时唤起代际伦理的自反性思考。
二、“我们希望的未来”：从文化多样性迈向可持续发展
21世纪伊始，随着全球化进程在经济、金融和技术领域的一体化加速，国际社会愈加意识到各国的和平与安全至少同样取决于经济繁荣、社会公正和生态稳定。除其他因素外，造成环境威胁的因素主要有：全球升温和由此引起的海平面上升、干旱、荒漠化、极端恶劣气候、人为灾难、自然灾害、缺水和水污染、生物多样性丧失、自然资源过度开采、新疾病的出现等。这些问题都对全世界的和平与安全造成重大威胁，也让许多脆弱的非物质遗产步入危境，同时也将普遍抱怀着文化同质化焦虑和认同危机的人们引入前所未有的双向思考：如何在学会共同生存的同时保持并管理好多样性？而将多样性或差异等同于分裂、对抗、敌对乃至冲突和战争之根源的偏见，在联合国系统持续展开的不同文化间和不同文明间对话中不断遭逢严厉驳斥。文化遗产、文化多样性、文化创造力成为各方辩论的核心关键词，文化长期湮没在主流发展话语中的弊端日渐显露，联合国系统发展领域开始有所行动。
2000年9月，各国元首和政府首脑在联合国纽约总部通过《联合国千年宣言》（A/RES/55/2），将尊重大自然列为21世纪国际关系六个基本价值观之一“：我们必须不遗余力，使全人类、尤其是我们的子孙后代不致生活在一个被人类活动造成不可挽回的破坏、资源已不足以满足他们需要的地球”（A/RES/55/2）。该宣言四处述及“文化”，但没有与发展问题建立关联。“尊重所有人的平等权利，不分种族、性别、语言或宗教，进行国际合作以解决经济、社会、文化或人道性质的问题”（第4段，价值和原则）；“人类有不同的信仰、文化和语言，人与人之间必须相互尊重。不应害怕也不应压制各个社会内部和社会之间的差异，而应将其作为人类宝贵资产来加以爱护。应积极促进所有文明之间的和平与对话文化”（第6段，共同价值之容忍）；“力争在我们所有国家充分保护和促进所有人的公民、政治、经济、社会和文化权利”（第25段，人权、民主和善政）。这次首脑会议通过的“千年发展目标”（MDGs）确定了被普遍认可的可衡量目标，旨在解决极端贫困和饥饿，预防致命疾病，并将小学教育扩大到所有儿童以及其他发展重点的目标。
2000年12月，联大第55届会议通过了新世纪以来的第一份有关“文化与发展”的决议，其中述及：“铭记文化价值和文化多样性作为可持续发展的重要基本要素的重大意义”，“强调需要加强文化作为实现繁荣、可持续发展和全球共存的一种手段的潜力”，呼吁与教科文组织合作，确保继续和有效地执行《文化政策促进发展行动计划》；进一步加紧努力，将文化因素纳入其发展方案和项目，从而确保充分尊重文化多样性的可持续发展。（A/RES/55/192）“文化与发展”随后成为联大每届会议常设议题“全球化与相互依存”中的一个分项话题，由经社理事会负责组织辩论，联大也多次就“文化与发展”和“文化与可持续发展”问题形成决议，秘书长也发布过多份专题报告，但国际发展政策仍未充分体现文化与发展的联系。进一步讲，在由不同发展目标和措施决定的主流发展议程中，文化依然处于“旁观者”乃至“缺席”的地位，更不用说物质和非物质文化遗产。此后数年间，教科文组织紧锣密鼓地在其双年度计划和中长期战略中将文化与发展问题横向切入部门间行动中，并就概念和方法进行系统研究，先后发布过一系列指南、手册和报告，并出版过“文化与发展”“文化与可持续发展”等系列丛书，为会员国和利益攸关方提供了从理论到实践的操作指引。
2001年“9·11事件”爆发。当时，亨廷顿的“文明冲突论”还余波未了，旋即又被各种声音带回国际社会正在应对的重要议程中，文化间对话和文明间对话再度成为联大辩论的主题议程。是年11月，教科文组织第29届大会通过了具有里程碑意义的《世界文化多样性宣言》（以下简称“《多样性宣言》”），并对文化多样性作出了深刻描述：“文化在不同的时代和不同的地方具有各种不同的表现形式。文化多样性是交流、革新和创作的源泉，对人类来讲，就像生物多样性对维持生物平衡那样必不可少。从这个意义上讲，文化多样性是人类的共同遗产，应当从当代人和子孙后代的利益考虑予以承认和肯定。”正是在这里，文化多样性首次被作为“人类共同遗产”提出，尊重并捍卫文化多样性随后也成为国际文化治理领域的政策表述。今天看来，该宣言正是朝向承认文化多样性是可持续发展的一个关键维度迈出的重要一步。
2002年，教科文组织在土耳其伊斯坦布尔召开第三次文化部长圆桌会议，主题为“文化多样性鉴照”，并通过《伊斯坦布尔宣言》，为制定和通过《保护非物质文化遗产公约》（2003）和《保护和促进文化表现形式多样性公约》（2005）铺平了道路。当年8月至9月间，在南非约翰内斯堡举行的“可持续发展问题世界首脑会议”通过了《约翰内斯堡可持续发展声明》（A/CONF.199/20*），其中承认“我们丰富的多样性是我们的共同实力，我们决心保证将它用来建立建设性伙伴关系，以促成变革和实现可持续发展的共同目标”（第16段）；同时强调，“我们认识到加强人类团结的重要性，要求促进世界不同文明和各国人民之间的对话与合作，不论种族、是否残疾、宗教、语言、文化或传统等因素”（第17段）。由此，文化对于发展的重要性被写入了高级别“政治宣言”。
2010年9月，在《千年宣言》发表10周年之际，联大第65届会议发布千年发展目标高级别全体会议成果文件《信守承诺：团结一致实现千年发展目标》（A/65/L.1），其中7处述及“文化”，强调了文化对实现千年发展目标的贡献：“我们承认世界的多样性，承认各种文化和文明都为人类的丰富多彩作出贡献。我们强调文化促进发展及其对实现千年发展目标的贡献至关重要”（第16段）；“文化因素对发展具有重要意义。我们鼓励在文化领域中开展国际合作，以实现发展目标”（第66段）。
2010—2011年，联大通过两份有关“文化与发展”决议，重申上述重要讯息，呼吁“确保更加醒目、更加有效地把文化纳入各级发展政策和战略并使之主流化”，并强调文化对可持续发展的内生性贡献（intrinsic contribution），还特别述及维护和保留地方知识和土著传统知识以及社区在环境管理方面的实践，因其皆为文化作为实现环境可持续性和可持续发展工具的宝贵例证，并增进了现代科学与当地知识的协同增效（A/RES/65/166）。第二份决议发表在《多样性宣言》10周年后不久，因此也邀请教科文组织“就如何最充分发挥文化对发展的推动作用进行评估，包括为此共享信息、交流最佳做法、收集数据、进行各种研究和采用适当评价指标，并落实各项有关的国际文化公约”（A/RES/66/208）
2012年6月，联合国可持续发展大会在巴西里约热内卢召开（以下简称“‘里约+20’峰会”）。这场由联合国组织的高级别会议不仅催生了各国国家元首和政府首脑通过的会议成果文件《我们希望的未来》（A/RES/66/288，附件），肯定了文化多样性对可持续发展的重要意义，认识到了人类与其生态系统和文化遗产间的相互联系，同时为促进国际合作奠定了新型的伙伴关系，并提供了对话平台。而“我们”再次成为呼吁一体化行动的共识性指称。国际社会开始从文化对经济、社会和环境三个支柱的助力作用来认识上述各优先领域的发展问题，尤其是“里约+20”峰会已经为将文化纳入2015后发展框架迈出了关键的一步。
公允地说，从约翰内斯堡会议到“里约+20”峰会，应对环境问题依然占据着发展议程中的首要地位。若要实现可持续发展，首先是合理利用地球资源，文化则须成为发展策略的中心。因为，文化影响着社会中人与人之间、人与自然之间、人与环境之间的可持续联系，并制约着人类的行为。教科文组织也认识到，以文化促进发展的行动倡议与具体途径必须将本地条件与人文因素考虑在内，在可行性方略中也需考量更公平的结果，而将文化整合到发展政策与项目规划之中，将从根本上增强其发展效力和可持续性。
时间转眼到了千年发展目标到期之际，联大依然在“全球化与相互依存”的议程下围绕“文化与可持续发展”这一主题集思广益，连续举行过多次专题辩论会，强调文化可在维护和平、促进发展、消除贫困等领域发挥重要作用，呼吁将文化视为可持续发展的“驱动力和推动力”并纳入2015年后议程，由此形成了一系列决议，从联合国系统为国际社会将文化系统性纳入发展战略和方案带来了新的希望。
三、“实现我们人人憧憬的未来”：将文化纳入 2015 年后发展框架
根据2010年联大千年发展目标高级别全体会议的成果文件，联合国秘书长与所有利益攸关方反复磋商后，于2011年9月成立联合国系统任务工作组（以下简称“工作组”），以支持联合国全系统进入2015年后议程的全面准备工作，并指定经社部和开发计划署共同主持。工作组聚集了来自五十多个联合国实体和国际组织的众多高级专家，为2015年后的磋商进程提供全系统支持，包括分析性投入、专业咨询和外展活动。
彻彼桑土，绸缪牖户。工作组很快便受托于教科文组织，围绕如何将文化纳入2015后发展议程开展研究，并于2012年5月完成专题分析报告《文化：可持续发展的驱动力和推动力》。该报告分为六部分，前有研究背景和主要结论，后有具体建议。正文分为四部分，分别为“文化驱动可持续发展”“文化促进可持续发展”“超越2015，挖掘文化的发展潜能”及“将文化纳入发展议程的准则性框架”，而结论正是报告标题所昭示的两个关键词——文化作为驱动力和推动力。这份报告尽管篇幅简短，但证据和事实充分：其所依据的是全球文化部门十年间的统计数字、指标和数据以及业务活动，加上若干具体实例，步步推导，为文化进入联合国发展议程立下汗马功劳。主要观点可归纳为以下五方面：（1）将文化纳入可持续发展战略和政策，除了作为一种强大的社会经济资源外，还促进了以人为中心的包容性发展方法；（2）文化是一个横向和跨领域的问题，因此影响到发展的所有方面；（3）考虑到文化在可持续发展中的作用，需要对过程和结果给予应有的关注；（4）2015年后议程还应确认文化作为一个部门，包括物质遗产和非物质遗产、文化创意产业以及文化基础设施，对实现可持续发展已经作出的具体贡献，尤其体现在减贫、社会包容和环境可持续方面；（5）将文化纳入2015年后议程，须采用一个准则性框架，以统摄目标、定义、机制、工具、监测及评价机制，重在过程和结果。
最后，基于文化对可持续发展业已作出诸多贡献的事实和可能性空间，报告就今后可采取的方向性措施提供了四点具体建议，并给出了示意图说明。第一，将文化融入治理。将文化整合到发展的概念、测量和实践中，以促进包容的、公平的和可持续的发展。第二，借鉴既有经验。文化部门对经济发展和减贫做出贡献，支持可持续的文化旅游业、文化创意产业、文化机构和以文化为基础的城市振兴，创造体面工作机会、带动地方发展和培育创业精神，为此构建强有力的经济分部门；同时，以文化为主导的经济发展还须考虑保护文化资产，因其通常脆弱且不可再生。第三，利用地方知识促进环境可持续发展。将传统知识和传统实践纳入可持续环境规划，寻求传统环境实践与高技术之间的协合增效作用。第四，以文化建设促进社会凝聚力。促进文化间对话，从而利用社会凝聚力，创造有利于发展的环境；还可利用艺术的潜力，促进社会凝聚力和发展创业精神，特别是在青年人中，以及在冲突后和灾后局势中。此外，报告还充分肯定了教科文组织的重要作用：如制度化建设，相继出台七部文化公约，以及打击文化财产非法转让等全球普遍关切，有利于在社区、地方、国家和国际层面形成一体化行动的合作伙伴关系。
2012年6月，工作组将其编写的另一份报告《实现我们人人憧憬的未来》转呈给了秘书长。除讨论传统三大发展领域的关键问题和严峻挑战外，工作组再次从发展的整体观重申了上一份报告的主旨，特别是其中专门针对“文化因素”形成了一系列分析性意见，阐扬文化之于发展的重要意义。这里归总如下：
2015年后议程应侧重于有效管理并促进社会发展的制度，确保普遍覆盖和提供高质量的服务，包括最贫困群体（第68段）；促进公平变革，确保人们能够和平地选择自己的价值体系，从而实现充分参与和赋权。社区和个人必须能够创造和实践自己的文化，并在不受胁迫的情况下享受他人的文化。这就尤其需要尊重文化多样性，保护文化遗产和自然遗产，培育文化机构，加强文化创意产业，促进文化旅游业的发展（第71段）；在所有这些领域，技术转让、能力建设和国际合作将是可持续发展的关键，特别是对发展中国家而言。“可持续的、高质量的、保有存续力的文化表现形式和社会发展原则”将是可持续发展的基本原则（第78段）；和平文化与宽容文化以及国家能力建设以确保和平与安全对所有国家都至关重要，尤其是在所谓的“脆弱国家”（第90段）。尤为引人注目的是，工作组在其不乏犀利的措辞中指出“，一切照旧”不能成为一种选择，必须进行“变革”，同时走向全面的包容性。这份报告便是为三年后联合国峰会通过《2030年议程》而准备的核心成果文件之一，其高声呼吁的“变革”二字也醒目地成为新议程标题的关键词。
此外，尚需强调的是，工作组完成的两份报告后来对文化遗产包括非物质文化遗产不失时机地制定可持续发展政策以对接《2030年议程》均有至关重要的接榫价值。在上述评估意见中，有两条线索值得重点关注：一是抓住了“人的发展”这个聚焦点，二是为文化横向切入可持续发展的各个领域埋下了关键性“伏笔”。借用第一份报告标题中并列的两对主词——“A Driver and An Enabler”——也再恰当不过，第一份可视为驱动程序，第二份便是启动程序。
四、“变革我们的世界”：文化锚定可持续发展新议程
在国际社会将文化纳入可持续发展的漫漫征途上，2013年是一个特别值得也应该予以浓墨叙写的重要年份。5月，在中国政府的全方位支持下，教科文组织在杭州组织召开题为“文化：促进可持续发展的关键”国际大会（以下简称“杭州会议”）。这是自1998年以来教科文组织首次针对文化与可持续发展的关系而倾力举办的全球论坛。会议期间通过了《杭州宣言：将文化置于可持续发展政策的核心地位》（简称《杭州宣言》），提出了9项具体行动：（1）将文化融入所有发展政策和方案；（2）推动文化发展和相互理解，以促进和平与和解；（3）确保所有人都能获得文化权利，从而推动包容性社会发展；（4）利用文化减少贫穷和促进包容性经济发展；（5）借助文化促进环境可持续性；（6）通过文化加强抵御灾害的能力，并应对气候变化；（7）珍惜文化、保护文化，并将文化带给子孙后代；（8）将文化作为实现城市可持续发展和管理的资源；（9）以文化促进创新且可持续的合作模式。最后，《杭州宣言》还指出，这次大会融入了“和而不同”以及“以古为新”的理念，进而建议“将一项以文化为中心的目标纳入2015年后联合国发展议程中。这项目标须建立在遗产、多样性、创意和知识传播的基础上，包含清晰的目标和指标，使文化同可持续发展的方方面面产生联系”。
6月，教科文组织为庆祝2003年《非遗公约》通过十周年，与中国政府联合举办成都非物质文化遗产国际大会，重申对《公约》基本前提的承诺——非物质文化遗产是可持续发展的保证，呼吁各缔约国为之继续努力。（ITH/13/EXP/8）在成都会议召开之际，联大与教科文组织在纽约共同举办的“文化与可持续发展”主题辩论也几乎同步开场，时任联合国秘书长潘基文发表讲话，在肯定《杭州宣言》的同时，他直言不讳地指出：
太多初衷良好的发展计划最终失败，原因就在于它们没有将文化背景考虑其中。这一点必须成为所有发展努力的总体原则。此外，发展行动并不能保证对人民的充分关注。要想调动民众，我们需要理解并接受他们的文化。这就意味着要鼓励对话，倾听个体的声音，并确保将文化和人权渗透进新的可持续发展进程之中。然而，文化的基础性作用并没有在千年发展目标中得到充分的认可，无论是作为一项具体目标，一个总的原则，或者是一种推动力。
7月，经社理事会部长级2013年年度审查会议召开，以“科学、技术和创新用于促进可持续发展和实现千年发展目标以及发挥文化在这方面的潜力”为题展开讨论，这在其历史上实属首次将文化作为高级别专题之一来加以对待。该理事会成员再次确认，文化多样性作为人类创造力的丰富源泉，是推动地方社区、人民和国家可持续发展的重要力量；文化是可持续发展的一个基本构件，既是个人和社区的认同、创新和创造力的源泉，也是社会包容和消除贫穷的重要因素。11月，在印度尼西亚巴厘岛举行的世界文化论坛通过了《巴厘承诺：文化作为可持续发展的驱动力作用》。这些事件都应视为前述两份联合国系统工作组报告所激发的后续行动。
2014年10月，教科文组织第三次世界文化和文化产业论坛在意大利佛罗伦萨召开，通过了《佛罗伦萨宣言：促进文化表现形式和文化产业》，同样秉承着《杭州宣言》的基本精神。不言而喻，在将文化纳入可持续发展的国际进程中，“杭州会议”成为极其关键的分水岭。从联大当年的决议中便能找到以下证言：“注意到《杭州宣言》所载将文化置于未来可持续发展政策核心的九项行动建议，邀请所有会员国、政府间组织、联合国系统各组织、相关非政府组织和所有相关利益攸关方在拟订‘2015年后议程’中考虑这些行动。”（A/RES/68/223）
道阻且长，行则将至。2015年9月，为寻绎全球解决方案，联合国193个会员国在其历史性首脑会议上一致通过了可持续发展目标（SDGs），随后由联合国系统工作组拟订的《2030年议程》在联大第70届会议上通过（A/RES/70/1），第一次在事关人类可持续发展的政治议程中发出铮铮誓言：“我们承诺促进不同文化间的理解、容忍、相互尊重，确立全球公民道德和责任共担。我们承认自然和文化多样性，认识到所有文化与文明都能推动可持续发展，是可持续发展的重要推动力”（第36段）。新议程设立的17个可持续发展目标（SDGs）和169个具体目标“是整体的，不可分割的，并兼顾了可持续发展的三个方面：经济、社会和环境”，“各项可持续发展目标是相互关联和相辅相成的”。为让人类摆脱贫困和匮乏，让地球治愈创伤，让世界走上可持续且具有复原力的道路，《2030年议程》再次展现了“我们”——“我联合国人民”前所未有的勇气和雄心。
在持续多年的谈判进程中，教科文组织积极参与了制定这一国际行动的路线图，在各会员国和地方利益攸关方的强烈呼吁下，《2030年议程》首次通过文化遗产和创造力整合了文化的作用，将其作为实现可持续发展目标的可持续发展的推动力——目标11.4明确述及“进一步努力保护和捍卫世界文化和自然遗产”。按教科文组织自己的话来说，虽然没有任何目标与文化直接相连，但文化的作用被视为履行整个全球议程的关键因素。作为制定这一国际发展议程的积极参与者，教科文组织将围绕17个目标中的9个目标做出自身的特定贡献，因其在这9个目标所涉及的领域中具有公认的专长和领导地位。具体而言：在消除贫穷（目标1）和缩小不平等（目标10）的背景下，以通过建立伙伴关系来实现所有发展目标（目标17）为基点，主要负责协调《教育2030议程》。这一议程的宗旨是发展公平和包容的优质教育，扩大全民享有终身教育的机会（目标4）。通过落实这些目标，将加大力度提倡性别平等，并在获取教育、参与决策（特别是在科学界）、成为变革社会的行动者，以及反对虐待女性方面赋权妇女和女童（目标5）。通过水资源管理和科学与技术能力建设方面的研究项目，致力于改善饮用水的安全使用（目标6），参与确认科学、科技和创新（目标9）在可持续发展领域里的作用。推广海洋学知识，参与提高海洋和海岸的可持续管理能力（目标14）。通过建立世界遗产和生物圈保护区来推进生物多样性的保护和可持续利用，以及自然资源的管理（目标15），并且为减缓和适应气候变化做出努力（目标13）。积极参与建立包容、安全和抗逆的城市，特别注重保护人类的自然和文化遗产（目标11）。此外，该组织还将致力于公开信息，呼吁保障记者安全，以及倡导善治和法制的理念（目标16）。综上所述，文化的“跃升”不仅事关经济、社会和环境的可持续发展，而且最重要的是，文化事关人类“和平与安全”。正如新议程所述，“我们决心推动创建没有恐惧与暴力的和平、公正和包容的社会。没有和平，就没有可持续发展；没有可持续发展，就没有和平”（序言）。归根结底，在“经济—社会—环境”这一“变革我们的世界”的三帆航船上，和平与安全才是真正的舵手；而无论是帆，还是舵，每一个构件都离不开建设“和平文化”这片大海。
总之，《2030年新议程》以“变革”为旗帜，既是为人类、地球、繁荣、和平及伙伴关系（5Ps）制订的行动计划，也是为加强世界和平与推动可持续发展采取的变革步骤。尽管文化没能在可持续发展目标的矩阵中直接得以体现，但我们应当坚信文化是“可持续发展目标”的政策核心。联大第38届会议（38C/48）在请求教科文组织“加强其在文化保护和在武装冲突事件中促进文化多样性的力度”时表示，支持教科文组织执行局理事会决议提出的主张——非物质文化遗产能够在可持续发展的三个维度上分别有效地推动可持续发展，并且有助于满足和平与安全的需要。国际社会要采取必要的变革措施“将世界带入可持续发展且充满活力的道路上”，非物质文化遗产保护至关重要。（196EX/29）这是因为：
文化事关我们是谁，文化塑造我们的认同。文化既有助于减贫，也为以人为本、包容和公平的发展创造了条件。没有文化就没有可持续发展。将文化置于发展政策的核心位置成为对世界未来的关键性投资，也构成将文化多样性原则纳入成功的全球化进程的先决条件。
回溯相关文献不难发现，有关文化在全球可持续发展议程中的博弈一直主导着教科文组织及其会员国的政策制定与行动方向。上述历程的简要梳理，旨在为我们更全面准确地理解文化之于可持续发展议程的内涵、作用和功能，提供一个国际文化政策演进的大致背景，文中肯定还会存在疏忽或错漏，责任自负外，还请学界同仁批评指正。
（注释从略，详见原刊）
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